Desarrollo con alas

Pluna, el Estado y los privados

Veinte años de experiencia de gestión privada en Pluna, con dos socios privados de características bien distintas en cuanto al tipo y tamaño de la empresa privada y de sus su intereses en el trasporte aéreo, muestran resultados absolutamente ineficientes y una notoria imposibilidad fáctica del Estado de controlar e incidir en la conducción de la empresa. A pesar de esto, el gobierno del fa parece estar decidido a continuar la línea de entregar, de la manera más completa posible, la propiedad y la gestión de la compañía aérea de bandera al sector privado.

Cuando se realizaron las anteriores privatizaciones y entrega de la gestión al socio privado se argumentó que el transporte aéreo no es estratégico para el país. Sin embargo, ello parece poco razonable considerando que el sector turístico es una de las fuentes de divisas más importantes de Uruguay. Además existe generalizado consenso en que el país tiene ventajas geográficas, que es necesario potenciar, para ser un hub regional de comunicaciones, transporte y negocios. Hoy existe cada vez más conciencia de que la conectividad aérea, y especialmente la conectividad regional, es una cuestión estratégica en función de la competitividad sistémica del país.
Si esto es así, el Estado –sobre todo con un gobierno que plantea apostar a un desarrollo con mayor valor agregado nacional– no puede desentenderse de la conducción y orientación del sector. Dejar la conectividad a la decisión del libre juego del mercado naturalmente se traducirá en que sólo habrá conectividad en las líneas de alta rentabilidad para las compañías privadas. Lo cual es sumamente dudoso que coincida con el interés estratégico del país de construir una conectividad aérea regional, funcional a un desarrollo del sector turístico y del hub de transporte, negocios y comunicaciones, con mayor valor agregado nacional.
Por lo tanto parece necesario que el país cuente con una aerolínea de bandera a la cual el Estado pueda exigirle actuar en función de los objetivos de competitividad sistémica nacional, y no meramente en función de la ganancia privada.
El punto aquí, como en todo sector estratégico en el cual la eficiencia sistémica implica realizar actividades en sí mismas no rentables pero que producen externalidades positivas para el conjunto de la economía, es que pueden necesitar subsidios para que las empresas sean financieramente sustentables. Diferentes voces del gobierno, del sistema político, y de la sociedad han comenzado a plantear la cuestión de que, para asegurar la conectividad aérea que el país requiere, quizás sea necesario que el Estado subsidie.
En ese sentido una política seria para encarar el tema de la conectividad aérea implica calcular la relación costos-beneficios indirectos por aumento de la actividad, e ingresos en el conjunto de la economía nacional. Ahora bien, en caso de que la relación sea positiva y se decida subsidiar no hay que olvidar la enseñanza de 20 años de gestión privada. Hay que tener muy claro, y no generar expectativas utópicas o ideológicas, que la racionalidad de acción del inversor privado cualquiera que sea, no es, y no se le puede pedir ni esperar que sea, la de actuar en función de la eficiencia sistémica del país. El interés del privado no puede ser otro que maximizar sus ganancias. Su estrategia de gestión será entonces en función de ese objetivo. Otros estados más potentes, como el alemán, el francés o el norteamericano tienen, por la importancia de sus economías y por la importancia de los recursos económicos, institucionales, militares, políticos que controlan directamente, capacidad (poder) para influir en la gestión del privado, participando (como en Francia) o no en la propiedad de la compañía de aviación de bandera. No es el caso del Estado uruguayo que por el tamaño de su economía y por los recursos que controla es más débil, no sólo en relación a otros estados, sino a muchas compañías e inversores privados. El Estado uruguayo, como la experiencia de los últimos 20 años demostró, no tiene capacidad de controlar al privado si éste tiene la gestión de la aerolínea de bandera. Por lo tanto en caso que se decida que el Estado la subsidie, y en caso de que el control de la gestión esté en manos privadas, se estará subsidiando estrategias en función de maximizar las ganancias de los inversores privados. Por otra parte el inversor puede en algún momento retirarse, sea porque quebró, sea porque cambiaron sus estrategias empresariales. En ese caso el Estado habrá subsidiado durante años las ganancias del privado para luego volver a enfrentar el problema de la conectividad aérea nacional en condiciones, de nuevo, de extrema debilidad negociadora y capacidad propia de acción.
Si el cálculo de la relación costo del subsidio-beneficios por externalidades que generan eficiencia sistémica es positivo, una política seria y realista implica que el Estado asuma la gestión y obviamente la propiedad mayoritaria o total. Se argumenta que el Estado no tiene el capital para invertir. Sin embargo, los capitales que aporta el privado en general son obtenidos por créditos. En el caso de Leadgate la inversión mayor, la compra de los aviones, fue un crédito que para ser obtenido tuvo que contar con la garantía del Estado. Por lo tanto, el Estado podría obtener créditos y hacerse cargo de la gestión.
Contra esto se argumenta que el Estado no tiene el conocimiento y las capacidades para conducir una empresa de aviación. Si es así, es grave y la entrega de la gestión al sector privado seguirá siendo un agujero sin fondo, ya que un Estado que no puede construir esas capacidades difícilmente podrá controlar los planes estratégicos y su implementación.
Pero la experiencia de ute, antel y ancap en áreas de enorme complejidad por su alto nivel tecnológico parece demostrar que la falta de capacidad estatal no es la causa sino el resultado de las políticas de entrega al sector privado. La experiencia allí muestra que las capacidades estatales de conducción y gestión en función de la competitividad sistémica se construyen y se renuevan cuando se ponen en práctica. Inversamente, la experiencia de Pluna (y de afe) demuestra que las capacidades estatales no se renuevan, sino que se destruyen, cuando el Estado renuncia a la gestión.
En ese sentido si en el trasporte aéreo no existe hoy capacidad estatal para gestionar una empresa de bandera es necesario construirlas. Esto no es sólo consistente con una lógica desarrollista en el terreno específico del transporte aéreo, sino en un sentido más general. Generar y crear trabajo nacional con alta complejidad, que quede en el país de manera duradera y autorreproducible, es uno de los instrumentos y objetivos centrales para lograr un desarrollo sustentable con mayor valor agregado nacional. Las telecomunicaciones, la energía eléctrica, los combustibles son áreas que requieren capacidades complejas. En ellas el Estado uruguayo ha construido y sigue construyendo esas capacidades en profesionales y trabajadores nacionales empleados en empresas públicas, que como tales tienen permanencia en el país. Esto no sólo es estabilidad laboral para los trabajadores, sino también seguridad para el Estado y toda la sociedad de que sus complejas capacidades de trabajo permanecerán, y se reproducirán en el largo plazo.
Construir con el apoyo del Estado las capacidades necesarias para el transporte aéreo, con personal nacional comprometido a largo plazo con el país, es fundamental para el control de esa área de actividad estratégica, pero también lo es para generar y conservar trabajos de alta calificación con alta producción de valor agregado.
En esa perspectiva surgen del espectro político y social planteos de creación de una empresa de bandera, con gestión dirigida e implementada por el Estado, que creo posibles y realistas si hay voluntad política firme y coherente. Para obtener las capacidades que el Estado hoy no tiene, se puede emplear un equipo de profesionales con experiencia para elaborar e implementar la estrategia y la gestión que actuará en relación de subordinación a la autoridad de un directorio designado por el Estado, con eventual participación de delegados de los trabajadores. Este directorio es quien deberá tomar las decisiones estratégicas y corrientes, en base a las propuestas técnicas del equipo gerencial, y será responsable, y rectificable en sus decisiones, en las mismas condiciones que las demás empresas públicas, ante el Ejecutivo y el Parlamento. n

 

*    Director del Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales (Udelar).