Ni para fumata

Debate sobre una reforma sustancial de la Constitución

La discusión de una reforma constitucional “profunda” se reinstalará desde mayo en el Frente Amplio. Aunque el programa de gobierno previó una Asamblea Constituyente para 2010, la convocatoria no prosperó por falta de acuerdos y discusión sobre qué debía modificarse. Las reacciones frente a las últimas declaraciones de inconstitucionalidad desempolvaron los motores de un debate bizantino, pero que hace años no despide humo blanco. 

Tras la bofetada que significó para el gobierno la declaración de inconstitucionalidad del impuesto a la contribución inmobiliaria (icir), el presidente José Mujica y la dirigencia del mpp hablaron otra vez de una reforma constitucional. Poco después fue declarada inconstitucional la ley interpretativa de la caducidad y bajo el ojo de la Corte está la ley de patentes (e incluso el impuesto a los ingresos de los jubilados). 

Pero fue la desactivación del plan original de Mujica sobre la tierra –que en su momento destapó la guerra fría con el Frente Liber Seregni– lo que desbordó su irritación. En febrero, disparó: “Al parecer la Constitución se opondría a que pague más el que más se beneficia. Entonces, habrá que plantearse cambios constitucionales (…). Los gobiernos pueden subir aranceles, el iva a los consumidores, el irpf, tasas, pero no pueden gravar la concentración de la tierra”. Más tarde el senador Ernesto Agazzi habló de una “reforma de fondo” para actualizar la Constitución, y la senadora Lucía Topolansky responsabilizó al texto de “priorizar la propiedad privada sobre la vida” y el “bien común”.
A poco de andar, sin embargo, el pataleo ventiló (una vez más) las diferencias internas. El vicepresidente Danilo Astori fue el primero en pedir la palabra. Argumentó que no era necesaria una reforma constitucional para gravar la concentración de la tierra y que incluso esa vía podía “perjudicar la marcha del gobierno en el sentido de perder dedicación a temas que son prioritarios”. Los paños fríos vinieron después, pero igual quedó expuesto parte del arsenal que se utilizará cuando se discuta qué cambios deberían integrarse a la Constitución, ya que no podrían asegurarse por la vía legislativa.
La idea de una transformación constitucional profunda no es nueva en la izquierda. Todos los sectores han coincidido al menos en la necesidad de “aggiornarla”, aunque nunca se han puesto de acuerdo en los contenidos. Algunas preferencias, personales o sectoriales, trascendieron en los últimos años: la eliminación del balotaje, la reelección presidencial, la unificación de las elecciones nacionales y departamentales, un parlamento unicameral, cinco regiones en sustitución de los departamentos y el voto consular. Pero también ganó fuerza la idea de que no podía limitarse a cuestiones electorales: la eliminación del veto presidencial, cambios en la integración de los organismos de contralor, límites a la concentración de la tierra o nuevas concepciones de los derechos económicos y sociales.
En cualquier caso, ninguno de esos planteos ha terminado de cuajar en una propuesta consensuada. Lo más lejos que se llegó fue a definir el mecanismo de reforma. El programa del fa (2010-2015) establecía que para “profundizar las reformas estructurales” se debía convocar dentro del primer año de gobierno a una Convención Nacional Constituyente (promesa que fue incumplida). Incluso una comisión encargada de la tarea, que se reunió hasta el año pasado, no logró definir cambios concretos. El diputado Aníbal Pereyra (mpp) explicó a Brecha que al surgir otras prioridades el tema no podía resolverse entre “gallos y medias­noches”. Otros dirigentes frenteamplistas dejaron entrever que no se avanzó por falta de discusión. Incluso hubo quienes afirmaron que el relanzamiento mediático del debate podría ser una estrategia del mpp para posicionarse en la arena política más allá de la era Mujica.
Lo cierto es que todos los dirigentes consultados coincidieron en que la discusión debe reactivarse pero con miras al próximo período de gobierno. El senador Enrique Rubio (Vertiente Artiguista) explicó que sería inoportuno proponer ahora una reforma. Teme que pueda “desdibujar” la confrontación programática con la derecha y “degradar” el mecanismo plebiscitario. Además evalúa que antes de hacerlo hay que “generar ambiente” y una “base social ancha”, porque a pesar de que “hay demandas sociales que chocan con la Constitución, venimos de varios plebiscitos perdidos”.
Por otra parte, a impulsos de la presidenta del fa, Mónica Xavier, se consolidó el criterio de que primero se debían discutir los contenidos y luego el mecanismo de reforma. Al revés de lo ocurrido cuando se resolvió convocar primero a una Constituyente sin acordar qué contenidos modificar. El plenario del fa de noviembre de 2012 explicitó ese cambio y reinstaló una comisión, que comenzará a funcionar en mayo, de cara a lograr consensos en el próximo congreso.

QUÉ OBSTÁCULOS. Ahora, los hechos de febrero incluyeron el debate de si realmente la actual Constitución implica un obstáculo para el proyecto progresista. En diálogo con Brecha, Xavier aseguró que “hasta ahora pudimos sortear los obstáculos y la Constitución no fue un impedimento. Es cierto que en la medida que se profundice el proyecto pueden aparecer dificultades”, por ello la reforma constitucional “sustancial” seguirá en la agenda, aunque no se materialice en este período.
En una línea similar opinó a Brecha el senador Rafael Michelini (Nuevo Espacio), para quien una reforma constitucional ahora retrasaría los cambios. “El proyecto tiene que avanzar sin demoras con esta Constitución. No significa que no se evalúen los cambios, pero no debemos condicionarlos a la reforma constitucional.” Y deslizó una crítica: “Si somos cuidadosos y ponemos atención a que la producción legislativa esté acorde a la Constitución, tenemos mucho por avanzar. La reforma no se puede referir a tal o cual caso puntual, sino a conceptos. Aquellos más entusiastas no se han puesto a pensar qué ocurre si no se aprueba”.
El constitucionalista y ex senador socialista José Korzeniak fue más áspero: “No hay ningún artículo de la Constitución que impida llevar adelante el programa del fa. Si el programa no se cumple no es por la Constitución. Será porque no sabemos llevarlo adelante o porque pusimos cosas que no podemos lograr. Es inoportuno que se pongan a hacer ahora reformas con referencia específica a las declaraciones de inconstitucionalidad. Les pregunté a los compañeros qué artículo de la Constitución impide cumplir el programa del fa. No pudieron señalar uno”, graficó.
Pero para el vicepresidente del fa, el comunista Juan Castillo, la Constitución debe ser reformada para “ajustar” el contrato de convivencia a la actualidad. “Hay que volver a discutir el papel del Estado, los derechos individuales y colectivos, que se privilegie a los más humildes. La Constitución fue hecha a la medida de la clase dominante”, argumentó a Brecha. Por el contrario, Korzeniak preferiría que el debate se inicie en una “comisión de técnicos” con directivas políticas precisas. Porque una Convención Nacional Constituyente como propone el programa del fa –procedimiento utilizado en 1917 y 1934– insumiría una campaña política de dos años, la elección de 260 convencionales, la interferencia con la gestión del gobierno y “nada garantizaría que resulte una Constitución distinta a la prevista”, enfatizó.

QUÉ CONTENIDOS. “Para meternos en una Constituyente en un país capitalista tenemos que discutir la propiedad, si no estamos discutiendo bobadas”, dijo Mujica a Brecha en la campaña electoral. Y a pesar de que Lucía Topolansky diría más tarde que se refería a la propiedad intelectual y no a la tierra o los inmuebles, lo cierto es que la sacralización de la propiedad privada irrita a varios sectores del fa. Rubio explicó a Brecha que se debería discutir la propiedad en relación con los recursos naturales no renovables. Pero para Korzeniak además de establecer límites precisos a la propiedad (artículo 32), la Constitución permite expropiaciones para planes de desarrollo económico dilatando la indemnización hasta en diez años: “Los artículos 231 y 232 tocan el resorte ideológico más directo del capitalismo. Pero como no se leen, se habla de reforma de la propiedad sin conocer todo lo que se puede hacer en la actualidad”.
El debate también se tensa cuando se discute qué debe constitucionalizarse y qué legislarse. Además de incluir nuevas concepciones de los derechos y la regionalización del país, Rubio habló de la necesidad de constitucionalizar la interpretación de los tratados internacionales en derechos humanos. Si bien Korzeniak está de acuerdo en el fin, señala que iría contra la posición histórica del fa de que esos tratados tienen rango constitucional, según el artículo 72. Y en el mismo sentido evaluó la propuesta –que suscribe– de crear un parlamento unicameral, porque modificaría más de 80 artículos y un mapa político muy arraigado. Una alerta que huele a humo negro. 

Con el politólogo Daniel Chasquetti*
¿Cambios electorales o refundación?

A lo largo de su historia Uruguay tuvo numerosos cambios constitucionales. La carta de 1830 se modificó en 1917, y a partir de allí hubo prácticamente una Constitución por década: 1934, 1942, 1952, 1967 y 1996. También se aprobaron enmiendas menores (que no llegan a conformar una nueva Constitución) en 1989 (jubilaciones) y 2004 (agua), por ejemplo. En todas, el país mantuvo lo que el investigador Romeo Pérez –retomando a Jiménez de Aréchaga– llamó el “edicto perpetuo”: una matriz liberal-republicana decimonónica que establece un sistema de derechos y garantías, y que fue ampliada sobre todo en 1917 y 1934 (con otros derechos sociales y económicos). Manteniendo ese edicto, las reformas apuntaron a cambios en las reglas de juego político-electorales, en la integración de la oposición o en la relación entre el Ejecutivo y el Legislativo (Senado del “medio y medio” en el 34, Ejecutivo colegiado en el 52, fortalecimiento del presidencialismo en el 67).
Para Chasquetti, la pregunta hoy es si la izquierda busca una reforma que apunte a esas reglas de juego (eliminación del balotaje, por ejemplo) o si lo que busca es ampliar el “edicto perpetuo” para hacerlo más social y no tan liberal (incorporando más derechos socioeconómicos), o incluso atacar ese corazón, apuntando a una Constitución “refundacional” como las de Bolivia y Ecuador. “Hay que ver qué busca el mpp pero también qué está dispuesto a hacer todo el fa. Lo que ha hecho la izquierda a nivel legislativo hasta ahora es ampliar ese edicto, atendiendo ciertos grupos o minorías, en el área de género por ejemplo, pero no ha habido planteos para modificar esa matriz liberal-republicana. (…) Cuando analizás las reformas en esos países ves cambios importantes. En Bolivia se amplió el demos, se reconocieron lenguas, etnias, su forma de funcionamiento, su justicia. Hay una refundación. En Venezuela la Constitución de Chávez no modifica el sistema de derechos y garantías de corte liberal; hay un rediseño que da más poder al presidente y mucha simbología.”
En su opinión, la idea de la reforma refundacional fue una carta política que el mpp hizo jugar en la interna de 2009, y que usa ahora de cara a las próximas elecciones. “Históricamente las reformas constitucionales han sido utilizadas como recursos políticos. Pacheco en 1971 sabía que no iba a lograr la reelección, sin embargo, esa idea lo ayudó a unificar filas, ganar aliados, pasó de la Unión Colorada y Batllista a la Unión Nacional Reeleccionista. La reelección fue la agenda de la campaña, y terminó ganando la elección (porque Bordaberry era el que quedaba si él no podía ser reelecto). Entonces, hay que ver si el mpp se está proponiendo cambiar la Constitución, o si lo que quiere es ganar fuerzas. Muchos votantes del fa pueden pensar ‘ya estuvimos diez años en el gobierno y ¿cuánto cambiamos realmente del sistema?’. Plantear una asamblea constituyente refundacional, echarle la culpa a la Constitución o a la Suprema Corte de Justicia de lo que no se pudo hacer, y amenazar con un juicio político a los ministros… son todos gestos hacia las bases y los organismos de derechos humanos.”
Por otro lado, explicó que todas las reformas del siglo xx requirieron entendimientos entre al menos dos partidos. Dos de ellas (las del 17 y del 34) se hicieron con asambleas constituyentes, en las que los partidos debieron negociar un proyecto único. Si bien el fa puede someter a plebiscito un proyecto impulsado por dos quintos de los legisladores, “seguramente fracase. Por más que la izquierda reúna el 50 por ciento de los votos, eso no asegura que la mitad de la ciudadanía apoye sus medidas (se vio en los dos plebiscitos de 2009)”. n

* Docente en régimen de dedicación total en el Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales (Udelar).

Con Oscar Sarlo*
“La culpa no es de la Constitución”

—El presidente, y su entorno, han insistido en la necesidad de cambiar la Constitución. La ven como anacrónica y como un freno a ciertos cambios políticos ¿Qué opina?
—Las constituciones son un mínimo común denominador de legitimidad para cualquier gobierno. No hay que pensarlas en función de un determinado proyecto político. La nuestra es antigua, anacrónica sí, y requiere varias actualizaciones sobre todo por la forma “aluvional” en la que se ha venido haciendo, que es una obra de los partidos tradicionales (la izquierda no ha incidido en ella, salvo con algunos agregados como el tema del agua), con una estructura que se mantuvo y cambios electorales. Las necesita no sólo porque está pasada de época, sino porque nunca se restañó la violación que cometieron los partidos tradicionales con la ley de caducidad. El país ha venido funcionando fuera del marco constitucional desde que se aprobó esa ley que no sólo ocultó su intencionalidad (la amnistía) y rompió el equilibrio de poderes, sino que ni siquiera respetó los aspectos formales (no reúne las mayorías para ser una amnistía). Con la ley interpretativa, el gobierno hizo lo mismo pero en sentido contrario. Por otra parte, tanto en esa ley como con el icir el problema fue la falta de consensos políticos. Estaban claras las divergencias que había entre un sector y otro del fa, y eso no sólo no se puede tapar, sino que se plasma en soluciones legislativas desprolijas. Se termina incurriendo en descuidos técnicos. Esa poca claridad política llega a la Corte. La culpa no es de la Constitución.
—Hay aspectos cuestionados como la primacía de algunos derechos sobre otros, por ejemplo el de la propiedad sobre el de la vivienda, o la posibilidad de limitar el uso del suelo, por ser un bien social…
—Es cierto. Habrá que ver –porque es una discusión que no se ha dado– si se logran las mayorías en esos temas. Uruguay está atrasado en una concepción individualista de la propiedad, y estaría muy bien introducir alguna referencia a la finalidad social de la tierra, cuyo aprovechamiento privado está permitido en la medida que no se afecte el destino de la colectividad. Eso produciría un cambio en algo que Uruguay empezó a hacer pero que no terminó de madurar, y que es un cambio en la concepción liberal decimonónica, por una más republicana y solidarista. Claro que hay que tener cuidado con la vulneración del derecho de propiedad, a menos que se quiera cambiar el sistema, pero dudo que se esté pensando en eso. El tema es que esos cambios se pueden implementar a través de leyes. El problema no es la Constitución, sino la interpretación que hacen los políticos, los parlamentarios y los jueces. Los jueces son parte de la sociedad. Pregunto: ¿qué se ha hecho para convencer a la opinión pública sobre la necesidad de determinados cambios? Los jueces no se van a poner en el medio de algo que tiene un claro apoyo popular.
—Usted ha estudiado los recursos de inconstitucionalidad presentados desde 2005 y que suman más de 20. Algunos fueron rechazados, otros aceptados.** ¿Dónde ve la diferencia de criterio de la Corte?
—El tema de la educación es claro. Los docentes presentaron un recurso de inconstitucionalidad contra la ley de educación por violar la autonomía de la anep que la Corte rechazó, porque la interpretación histórica que se ha dado de la autonomía si bien pudo tener su función política en su momento, hoy se considera injustificable. Algunos juristas han defendido la competencia exclusiva de los entes de la enseñanza –se decía que había en el país una sola universidad que tenía a su cargo la enseñanza superior y la investigación–, pero eso se vino abajo. Alguien podría pedir la inconstitucionalidad de la utec, pero los jueces no lo van a aceptar porque hay consenso de que esa mirada no tiene sentido hoy. Creo más importante cómo se interpreta, que lo que dice en sí la Constitución. En esto pesa la formación y la cultura jurídica del país. Se forma en una cabeza que apunta a interpretar a la letra las cosas, sin contextualizar, como si fuera una materia ahistórica, cuando el derecho es un modo de ejercer la política.
—Afirma que la Constitución no es un obstáculo, pero sí que es anacrónica, ¿en qué aspectos ve eso?
—Hay una tendencia generalizada de avanzar hacia una mayor parlamentarización del gobierno, pero nuestra Constitución es fuertemente presidencialista. También se requiere una modernización del sistema judicial. Habría que quitarle el control de constitucionalidad que hoy no es equilibrado ni serio, ya que los propios jueces lo realizan (el modelo más admitido es que esa tarea la haga otro tipo de organismo). También hay que establecer una mejor conexión entre lo político y lo judicial. En Uruguay existe una idea muy insostenible de que el sistema judicial es absolutamente apolítico, neutral e imparcial. Si bien tiene que ser imparcial, no deja de ser un poder del Estado, que no puede estar ajeno al diseño de políticas. Hay que establecer una conexión a través de un ministerio de justicia o de un consejo de la magistratura. También sería bueno alivianar la Constitución de contenidos que no deberían estar en ella. Hay que terminar con la costumbre de “constitucionalizar” todo. n

* Catedrático de filosofía del derecho en la Facultad de Derecho (Udelar).
** Véase “La institucionalidad uruguaya. El desconcierto de la izquierda ante una pesada herencia ideológica” en el Informe de Coyuntura del Instituto de Ciencia Política número 10.{/restrict}