¿De qué habla el presidente cuando habla de autonomía?
- Última actualización en 28 Septiembre 2012
- Escrito por: Julio Arredondo Larrosa*
El Estado debe garantizar iguales oportunidades y condiciones para todos los estudiantes con independencia de su región, barrio y/o familia de origen. La atención a las situaciones particulares está contemplada en la posibilidad de realizar las adaptaciones curriculares y dimensionar dialécticamente la relación entre objetivos, contenidos y métodos mediante acuerdos institucionales. La seductora “autonomía de los centros”, preconizada por la derecha, experimentada en varios países haciéndolos competir por los recursos, fragmenta el sistema y amplía la brecha social tanto en los aspectos económicos como culturales.
JUSTIFICACIÓN DE LA AUTONOMÍA. La autonomía de determinados organismos del Estado está consagrada en la Constitución que, particularmente para la educación, establece que será regida por uno o más entes autónomos. Con ello se atienden los procesos de especialización y diferenciación que se producen en la sociedad en la medida que ésta se hace más compleja y se pretende salvaguardar la actividad educativa de los “avatares de la política partidaria”. La Asamblea de Profesores de Enseñanza Secundaria declaraba en 1959: “la autonomía de las distintas ramas de la enseñanza constituye una conquista invalorable en el proceso institucional del país en cuanto protege la independencia de los procesos culturales respecto de las pasiones y los cambios accidentales de las luchas políticas, por lo cual ese principio, lejos de ser retaceado, debe ser ampliado y vigorizado”.
La contracara de la autonomía es la coordinación. Son dos caras de la misma moneda y no es posible pensar una sin la otra. No es posible pensar en un Sistema Nacional de Educación que no esté articulado y armonizado por potentes mecanismos de interacción, que garanticen unidad de objetivos y coherencia de líneas de trabajo.
SEPARACIÓN DE LAS RAMAS. El decreto que reglamentó la Universidad en 1849 colocó bajo su órbita la enseñanza primaria, secundaria y superior. Es decir, unificó en ella todos los servicios educativos públicos que existían y que funcionaban independientemente.
En el siguiente período, que podríamos llamar de expansión y diversificación de la educación pública, se separan cuatro ramas:
1. La educación primaria (en 1877 se separa de la Universidad y se crea la Dirección de Instrucción Primaria; en 1917 se consagra en la Constitución su autonomía).
2. La educación técnica (en 1879 se crea la Escuela de Artes y Oficios; en 1916 se aprueba la ley de creación de la enseñanza industrial).
3. La enseñanza secundaria (en 1912 se crea un liceo en cada una de las capitales departamentales; en 1935 se aprueba la ley de separación de la enseñanza secundaria).
4. La formación docente (1977: unificación en el inado bajo la Inspección General Docente; 1986: Dirección de Formación y Perfeccionamiento Docente; 2010: transformación en Consejo de Formación en Educación y tránsito al iude).
Así, en la medida en que el desarrollo de las diferentes ramas va perfilando una identidad y una problemática específicas, se crean organismos descentralizados que atienden las particularidades generadas por la edad de los educandos y por los objetivos de la institución. La autonomía tiene que ver con ese grado de descentralización y se expresa en la posibilidad de elaborar, aprobar y aplicar su propia normativa.
La autonomía puede ser administrativa, financiera y/o técnica. Una cuarta categoría –“la autonomía de gobierno”– vigoriza las tres primeras en tanto desliga a los órganos de gobierno de la enseñanza respecto del poder político. Esta preocupación por separar la educación del fragor de las luchas partidarias estaba presente ya en José Pedro Varela.
¿AUTÓNOMOS RESPECTO A QUÉ? Ya en 1928 se sostenía que los entes autónomos de enseñanza deben ser autónomos respecto al Poder Ejecutivo y también respecto al Legislativo. Juan Andrés Ramírez sostenía en la Comisión de Instrucción Pública: “(Hay un) concepto general de que debe existir un conjunto de entidades dentro de la administración que, sin perjuicio de la unidad fundamental del Estado, ejerza determinadas funciones con independencia de los demás centros de autoridad, aunque bajo un contralor superior. Pero a nadie se le puede ocurrir que al poner a los entes autónomos fuera de la órbita del predominio absoluto del Poder Ejecutivo ha podido estar en la mente del constituyente el colocarlos bajo sujeción absoluta e ilimitada respecto del Poder Legislativo. No, señor. Se puede afirmar que las dos razones capitales que existen para establecer la autonomía de ciertos entes administrativos frente al Poder Ejecutivo existen también para establecerla frente al Poder Legislativo. Esas razones son la especialización de funciones, y la necesidad de ofrecer una garantía para que la prepotencia del Estado no ahogue la libertad cívica, la vida política del país”.
Arturo Ardao y Julio Castro escribieron a ese respecto cuando cuestionaban el proyecto de ley Sanguinetti (1972) que barrió la autonomía y concentró el poder en el Conae. Ardao: “Esa herencia ha sido recogida y acrecentada por las nuevas generaciones de educadores de las tres ramas, maestros y profesores de Primaria y Normal, de Secundaria, de la Universidad del Trabajo. A otra altura de la historia, su labor –tanto práctica como teórica– se ha venido llevando a cabo, por la integración gremial, bajo la forma de investigaciones, programaciones y realizaciones en equipo. Expresión de la organicidad y de madurez históricas, de viviente contacto con las realidades aceleradamente cambiantes de la niñez y la adolescencia, sacudidas por un mundo en convulsión”.
Castro: “Para esos educadores, ni arte ni parte en la constitución del gobierno de la enseñanza, enérgicamente subordinado al poder político (…). En sustancia el proyecto se basa en los supuestos teóricos siguientes: el gobierno representa la voluntad general de la nación; la educación debe ser orientada y dirigida de acuerdo con esa voluntad general; por consiguiente es función privativa del gobierno. La autonomía de los órganos de enseñanza supone ‘una indebida apropiación de funciones y fines’. (…) Traducidos a la actualidad nacional y despojados de su ostentosa presentación los tales supuestos se reducen a poner todo el sistema educativo a merced del gobierno (…).
La base de todo el sistema está en la existencia de una ‘voluntad general de la nación’, o ‘voluntad general popular’, única fuente de legitimidad del poder, que se expresa a través de la elección de los gobernantes. Éstos, luego de ungidos por el voto, se convierten en depositarios e intérpretes exclusivos de esa voluntad general y de ‘la intencionalidad educativa’ (que) debe residir en la nación, la cual a su vez deberá ejercerla y controlarla a través de los órganos expresivos de su voluntad (…). El pivote en torno al cual gira la doctrina queda claro (...). El que resultó elegido manda; y el que manda, manda. Todo lo demás es consecuencia secundaria de ese mandato original (...). El nombramiento político, por un consejo político, es la forma perfecta; es además la única que garantiza lo que la voluntad de la nación quiere”.
{restrict}La designación de las autoridades por mecanismos político-partidarios, aun con la reciente incorporación de los consejeros electos por los docentes, ha llevado a nuestra educación a su estado actual. Se ha generado un mecanismo perverso de “continuo recomenzar” con cada administración. Los procesos educativos son de mediano plazo: la coherencia y la continuidad son la condición para su éxito. Escribió Varela: “Así, pues, en todas partes hay ventajas y conveniencias positivas en hacer independiente de los otros ramos de la administración pública, la administración de la educación común, pero en la República Oriental, como en todo pueblo que en la misma situación política se encuentre, esa independencia es condición indispensable para tener éxito: sin ella la educación del pueblo seguirá el vaivén de las convulsiones políticas, y tendrá una existencia intermitente, débil y enfermiza”.
UNO O VARIOS ENTES. En cuanto a la necesidad de que cada rama específica tenga su espacio autonómico de desarrollo, sumaremos a los argumentos esgrimidos: la desburocratización y la necesaria agilidad en la toma de decisiones, otros varios que podríamos definir como “razones político-pedagógicas”.
Los grados crecientes de complejidad, diversificación, expansión, especificidad y nuevos cometidos requieren un órgano encargado de responsabilizarse por la gestión de cada rama. Esta readjudicación de tareas a órganos específicos no supone necesariamente la fragmentación del sistema. Ella es un riesgo sea cual sea la ingeniería de los organismos. Afirmar que la concentración del poder otorga garantías de unidad de acción es una falacia desmentida por la historia de la educación uruguaya.
Cada una de las ramas del sistema uruguayo ha adquirido una mayor complejidad fruto del desarrollo del conocimiento de las ciencias de la educación, la ciencia en general y las nuevas demandas que la sociedad tiene para con la educación. Así, surgen nuevas instituciones que atienden educandos con necesidades diferentes y espacios educativos no convencionales dentro de las propias instituciones. Este aspecto es particular en la Universidad del Trabajo, que debería incorporar en forma continuada opciones que permitan una relación fluida con el mundo laboral, pero que debe preservar una educación integral y salvaguardarse de ser una mera proveedora de manos para el mundo empresarial (peligro que acecha por la presión de la visión mercantilista, hegemónica en el capitalismo).
Las cifras muestran la expansión de la matrícula en el último medio siglo, particularmente en secundaria. Resulta evidente la diferencia existente entre las poblaciones de las cuatro ramas de la enseñanza, pero además éstas tienen sus propios objetivos, identidad e historia; de ahí que debamos reconocer la especificidad de cada tramo.
En la situación actual de nuestra sociedad las instituciones educativas no sólo han de enseñar el número y la palabra, la ciencia y el arte, sino que han de ser usinas de nuevas formas de convivencia que cuestionen la violencia, el belicismo, la explotación no sustentable de la naturaleza y la deshumanización mercantilista. Estos nuevos cometidos deben adecuarse a cada tramo del trayecto educativo, pero ello no quiere decir que se establezcan compartimientos estancos ni divorcios; es más, es deseable que convivan centros de diferentes niveles en espacios territoriales compartidos con servicios y sectores de uso común para todos los estudiantes. La transformación de la educación requiere reinstalar la identidad pedagógica de las instituciones educativas que hoy se ocupan de múltiples tareas (imprescindibles para hacer posible el aprendizaje) pero que no son inherentes a su rol sino que deben ser garantizadas por otros organismos del Estado.
El camino hacia la autonomía puede iniciarse, si hay voluntad política, con el actual marco legal hasta que la ley cree los entes autónomos para cada rama. Pero hay que ser conscientes de que para lograr transformaciones profundas debemos recobrar las mejores tradiciones de los educadores uruguayos que, históricamente, han sido protagonistas e impulsores –mediante la investigación y la concreción de experiencias– de proyectos y realizaciones que colocaron a Uruguay a la vanguardia de la educación en América.
* Maestro, director de la escuela número 320 de Unidad Casavalle, profesor de pedagogía e integrante de la Mesa Permanente de atd de Primaria.{restrict/}